最高法判例 - 行政协议可得利益损失的认定
【裁判要旨】
可得利益损失一般是当事人所期望在合同全面履行以后可以实现和取得的财产权利。案涉投资协议约定的项目仅开展了前期土地使用权竞买及周边拆迁整理工作，尚未进行实际施工建设，将来是否盈利具有很强的不确定性。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2020）最高法行申13316号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：池州市同晖房地产开发有限公司，住所地安徽省池州市贵池区同晖城市广场Z1号26楼。
法定代表人：戴秀海，该公司总经理。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：安庆市同晖投资管理有限公司，住所地安徽省安庆市大观区集贤南路319号。
法定代表人：戴秀海，该公司执行董事。
以上再审申请人委托诉讼代理人：刘纯洁，北京金诚同达（合肥）律师事务所律师。
以上再审申请人委托诉讼代理人：柏云，江苏柏金律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审上诉人）：安徽省安庆市大观区人民政府，住所地安徽省安庆市大观区皇冠路大观政务新区。
法定代表人：潘功发，该县人民政府县长。
被申请人（一审被告、二审上诉人）：安徽省安庆市大观区花亭路街道办事处，住所地安徽省安庆市大观区集贤南路222号。
法定代表人：何霆钧，该街道办事处主任。
再审申请人池州市同晖房地产开发有限公司（以下简称池州同晖房产公司）、安庆市同晖投资管理有限公司（以下简称安庆同晖投资公司）因诉安徽省安庆市大观区人民政府（以下简称大观区政府）、安徽省安庆市大观区花亭路街道办事处（以下简称花亭路街道办）行政协议一案，不服安徽省高级人民法院（2019）皖行终1483号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
一审法院认为，1、本案中，项目领导小组，由安庆市大观区人民政府组建，并作为丁方参与《投资项目协议书》的签订，该协议约定丁方的责任中有批准该项目投资可享受的优惠政策等，这其中包含政府管理职能。并且案涉项目在实际拆迁过程中丁方负责涉案项目周边户的拆迁洽谈等工作。因项目领导小组是不具有独立承担法律责任能力的机构，依据法律规定，安庆市大观区人民政府是本案适格被告。2、由于该案涉地块在安庆市城市总体规划（2010-2030）的规划中为石化防护绿地，且原告拍得的地块性质是工业用地，不能通过城市规划许可，无法变更为商业用地。行政允诺无法实现，因此，无法实现签订该协议（合同）的目的。依据《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项之规定，原告与被告签订的《投资项目协议书》，应当予以解除。3、原告基于对被告的信任，认为可以在光泰公司原地址建城市商业综合体，才参加竞拍，现无法开发建设，且土地使用权未变更在原告名下，土地价值仍然存在，政府仍然具有掌控权。因此，原告支付的竞拍款应当由被告赔偿（返还）。4、原告拍得光泰公司资产后，在未取得土地使用权（商业）的情况下，项目领导小组就光泰公司土地以外所需的项目用地与周边户洽谈征迁事宜，并向周边户支付了拆迁款。项目周边户的拆迁及项目其他相关费用等均由原告支付。现项目无法开发建设，因此，原告支付项目周边户的拆迁及项目其他相关的费用应当由被告赔偿（返还）。据此，一审判决如下：
一、解除池州同晖房地产开发有限公司作为甲方（投资方）、被告花亭路街道办事处作为乙方（招商方）、安徽富春拍卖有限公司作为丙方（投资引进方）、大观区项目领导小组作为丁方（监证方），签订的《投资项目协议书》。
二、安庆市大观区花亭路街道办事处、安庆市大观区人民政府于本判决生效后十日内共同赔偿（返还）池州市同晖房地产开发有限公司、安庆市同晖投资管理有限公司投资本金41624900元；
三、安庆市大观区花亭路街道办事处、安庆市大观区人民政府于本判决生效后十日内共同支付池州市同晖房地产开发有限公司、安庆市同晖投资管理有限公司利息损失2015年9月前支付利息5236694.076元；2015年10月1日后以本金41624900元为基数，按中国人民银行同期贷款利率的60%计算利息支付至本判决生效之日止。
四、案涉土地及房产由安庆市大观区人民政府处置。
五、驳回池州市同晖房地产开发有限公司、安庆市同晖投资管理有限公司其他诉讼请求。
二审法院认为，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。池州同晖房产公司、安庆同晖投资公司、大观区政府、大观区花亭路街道办的上诉理由均不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
本院经审查认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十七条规定，原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。本案中，因案涉土地性质无法变更为商服用地，导致池州同晖房产公司签订《投资项目协议书》（以下简称案涉投资协议）的目的无法实现，故池州同晖房产公司起诉要求解除案涉投资协议，原审予以支持，并无不当。本案争议焦点在于案涉投资协议解除后，池州同晖房产公司、安庆同晖投资公司的损失认定问题。
《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”本案中，对于损失数额的问题，安庆市审计局已作出审计报告，认定截至2015年9月项目费用成本为41624900元，利息为8727823.46元。鉴于双方当事人均对安庆市审计局的资质、审计程序、审计方法等未提出异议，故原审法院以该审计结论作为定案依据，并无不当。
（一）关于预期可得利益损失的问题。可得利益损失一般是当事人所期望在合同全面履行以后可以实现和取得的财产权利。本案中，案涉投资协议约定的项目仅开展了前期土地使用权竞买及周边拆迁整理工作，尚未进行实际施工建设，将来是否盈利具有很强的不确定性，故池州同晖房产公司、安庆同晖投资公司主张的预期可得利益损失1500万元，没有事实和法律依据，原审未予支持，并无不当。
（二）关于利息损失的过错责任承担问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》及《安徽省城乡规划条例》的规定，县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。其中，设区的市城市规划区内的城乡规划工作由设区的市人民政府城乡规划主管部门统一管理。据此，大观区政府及花亭路街道办并不具有编制、修改所在城市总体规划的权力，亦不具有改变案涉土地性质的法定职权。双方在签订案涉投资协议时，亦未就办理土地用途变更登记、责任主体等事项作出明确约定。因此，再审申请人主张被申请人负有确保案涉土地性质变更为商服用地的义务，没有事实和法律依据。
再审申请人作为专门从事房地产开发的公司，在与大观区政府、花亭路街道办签订案涉投资协议时，已知晓案涉土地为工业用地性质，亦应知晓案涉土地存在无法变更用途的可能及风险，但仍坚持签约，对协议目的不能实现存在一定程度的过失。大观区政府为确保案涉土地顺利完成规划用途变更，多次向安庆市城乡规划局、安庆市国土资源局去函协调案涉土地规划变更事宜，并成立工作组推进项目开发，应认定其已履行相应协议义务，不存在根本违约的情形。再审申请人主张被申请人未能履行约定义务，构成根本违约，应承担全部责任，没有事实和法律依据。原审法院酌定按照40％、60％的比例确定双方责任，并按照中国人民银行同期贷款利率计算再审申请人利息损失，并无明显不当。
因案涉土地不符合《安庆市人民政府办公室关于有偿收回闲置土地的指导意见》规定的闲置土地有偿收回补偿标准，再审申请人关于应按照该指导意见以同期商业银行贷款基准利率1.3倍计算利息损失的请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。
综上，池州同晖房产公司、安庆同晖投资公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回池州市同晖房地产开发有限公司、安庆市同晖投资管理有限公司的再审申请。
审判长 汪 斌
审判员 聂振华
审判员 梁 爽
二〇二一年五月六日