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最高法判例:针对违法建筑作出限期拆除决定的合法性审查

2020-09-14 19:54:11 8

☑ 裁判要点

1.关于当事人提出限期拆除决定不是行政处罚,系行政强制措施,故不存在集中行使处罚权的问题。此种认识,显然是混淆了对行政强制措施和行政强制执行的理解。《行政强制法》第十七条规定的行政强制措施是指在行政处罚决定作出前,行政机关采取的强制手段,通常是为了迅速查处违法行为而作出的临时性处置;而行政强制执行是在行政处罚决定作出后,为执行该行政处罚所采取的强制手段,二者具有显著区别。

2.关于限期拆除决定是否合法的问题。从行为主体和性质上看,被诉行政机关获得包括依照《城乡规划法》第六十四条规定对违法建筑依法作出行政处罚(限期拆除决定),和第六十八条规定“责成”实施强制拆除违法建筑的法定职权。行政处罚之后作出的强制拆除行为系行政处罚作出后采取的行政强制执行,并非行政强制措施。从认定事实和适用法律上看,被诉行政机关作出限期拆除决定认定涉案建筑为违法建筑需要有事实依据;当事人未拆除违法建筑的行为违反了《城乡规划法》的相关规定。从作出决定的程序上看,被行政机关在作出限期拆除决定前,应履行告知程序,告知当事人限期改正或自行拆除,并告知其享有举证、陈述、申辩的权利。

☑ 裁判文书 

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2019)最高法行申3615号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)广西创思特汽车服务有限责任公司。

法定代表人陈勇志。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)广西壮族自治区南宁经济技术开发区管理委员会。

法定代表人何尚汉。

再审申请人广西创思特汽车服务有限公司(以下简称创思特公司)因诉被申请人广西壮族自治区南宁经济技术开发区管理委员会(以下简称南宁经开区管委会)城乡规划行政处罚一案,不服广西壮族自治区高级人民法院(2018)桂行终318号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

创斯特公司向本院申请再审称:1.《限期拆除决定书》不是行政处罚,系行政强制措施,故不存在集中行使处罚权的问题,被申请人无权单独作出责令拆除行为,一、二审判决将限期拆除决定作为行政处罚缺乏法律依据。2.被申请人违反行政目的正当性原则,存在以拆除违建代替拆迁的事实,导致申请人的合法权益受到侵害。请求撤销一、二审判决和南宁经开区管委会作出的南经管(规)拆决字﹝2016﹞第1187号限期拆除决定书(以下简称1187号限期拆除决定)。

本院经审查认为,关于申请人所称被申请人南宁高新区管委会无权作出责令限期拆除决定问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条规定,县级以上人民政府城乡规划主管部门具有城乡规划行政处罚权并可由建设工程所在地县级以上地方人民政府责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。根据《广西壮族自治区人民政府关于同意调整南宁市城市管理综合行政执法范围的批复》《南宁市人民政府关于南宁市城市管理综合行政执法体制改革的通知》《南宁市人民政府关于授予南宁经济技术开发区管委会行使城市管理相对集中行政处罚权的通知》的相关规定,南宁市人民政府已经授权南宁经开区管委会负责经济开发区范围内的城市管理综合行政执法工作,包括依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定对违法建筑依法作出行政处罚,和第六十八条规定受南宁市政府“责成”实施强制拆除违法建筑的法定职权。涉案房屋所在地属于南宁经开区管委会的城乡规划行政管理职权实施的地域范围,因此,南宁经开区管委会有权作出涉案限期拆除决定并有权实施涉案强拆行为。创思特公司主张南宁经开区管委会无权作出责令限期拆除决定,没有事实和法律根据。

关于申请人提出《限期拆除决定》不是行政处罚,系行政强制措施,故不存在集中行使处罚权的问题。此种认识,显然是混淆了对行政强制措施和行政强制执行的理解。《行政强制法》第十七条规定的行政强制措施是指在行政处罚决定作出前,行政机关采取的强制手段,通常是为了迅速查处违法行为而作出的临时性处置;而行政强制执行是在行政处罚决定作出后,为执行该行政处罚所采取的强制手段,二者具有显著区别。根据前述分析,南宁经开区管委会负责南宁经开区城市管理综合行政执法工作,获得包括依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定对违法建筑依法作出行政处罚,和第六十八条规定受南宁市政府“责成”实施强制拆除违法建筑的法定职权。行政处罚之后作出的强制拆除行为系行政处罚作出后采取的行政强制执行,并非行政强制措施。申请人主张《限期拆除决定》不是行政处罚,系行政强制措施主张缺乏法律依据,本院不予支持。

关于南宁经开区管委会作出1187号限期拆除决定是否合法的问题。从认定事实和适用法律上看,根据当时有效的《中华人民共和国城市规划法》第三十三条第二款规定,在城市规划区内进行临时建设,必须在批准的使用期限内拆除。临时建设和临时用地的具体规划管理办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。《广西壮族自治区实施<中华人民共和国城市规划法>条例》第四十一条第二款规定,临时用地使用期限不得超过两年,确需延长使用期的,必须按规定重新办理延期手续。临时用地期满或者因国家建设需要,建设单位或者个人必须自行无条件清场,退出临时用地。1997年8月5日施行的《南宁市城市规划管理条例》第四十条第二款规定,临时建设不得超过两层,使用期不得超过两年,确需延期的,必须报原审批的规划行政主管部门批准。临时建设不得改变用途或者买卖、转让;使用期满或城市建设需要的,建设单位或者个人必须无条件拆除。当时有效的法律法规规定可知,临时建筑的使用期限不得超过两年是法定期限,需要延期的应当报批,创思特公司应当遵守当时有效的上述法律法规规定。创思特公司于2006年获得的临时规划行政许可,依法应于2008年到期。由于创思特公司未能提供有关申请延期并获得批准的证据,南宁经开区管委会于2016年立案查处,并作出1187号限期拆除决定认定涉案建筑为违法建筑是有事实依据的。创思特公司未拆除超期临时建筑的行为违反了上述法律规定,南宁市经开区管委会根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第(三)项的规定,作出1187号限期拆除决定,认定事实清楚,适用法律正确。从作出决定的程序上看,南宁经开区管委会先后作出《综合行政执法检查通知书》《限期拆除告知书》《限期拆除决定书》,告知创思特公司临时建筑已到期,应自行拆除,并告知其享有举证、陈述、申辩的权利。且南宁经开区管委会向创思特公司送达上述文件,有送达回执单、送达现场照片、视频资料予以证实,符合留置送达的规定。南宁经开区管委会作出1187号限期拆除决定的行为符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十九条、第四十条的规定,符合法律程序。关于再审申请人创思特公司提出南宁经开区管委会以罚代征,违反行政目的正当性的主张没有法律依据,本院不予采纳。

综上,创思特公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定,裁定如下:

驳回广西创思特汽车服务有限责任公司的再审申请。


审判长  杨志华

审判员  宋楚潇

审判员  寇秉辉

二〇一九年五月二十九日

法官助理    徐   超

书记员       唐劲松


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