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经典案例:乡镇政府是否依法履行监督村委会职责的判断

2022-09-14 10:00:22 admin2020 4

山东元序律师事务所

裁判要旨:

1.农村实行村民自治,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条的规定,乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,村民委员会协助乡镇人民政府开展工作。因此,村民委员会与乡镇人民政府不属于上下级行政管理关系。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条及第三十六条的规定,乡镇人民政府对村民会议或者村民代表会议的决定履行监督职责,同时对村民委员会不依照法律、法规的规定履行义务的行为进行监督。一般来说,村民会议或者村民代表会议决定事项范围,主要是指涉及村民权益的事项。
2.判断乡镇人民政府是否依法履行法定职责,不能简单地以其是否作出决定或答复来判断,而应当审查其有无实质性履行法律、法规所规定的行政职责,只有完成实质性履责之后才能认定其履行了法定职责和义务。现行法律法规未对乡镇人民政府实质性履行法定职责作出具体的规定,人民法院在审判实践中应综合考量乡镇人民履行法定职责的现实可能性和实现程度,来判断其是否实质性履行了法定职责。同时,乡镇人民政府对村民自治事项进行监督,应该保持谨慎克制的态度,平衡国家行政权力和村民自治权利。


   北京市第三中级人民法院
 行 政 判 决 书
    (2022)京03行终306号   
上诉人(一审原告)刘忠,男,1948年9月16日出生,汉族,北京市顺义区居民,住北京市顺义区。
委托代理人王斌(刘忠之妻),1951年7月8日出生,汉族,北京市顺义区居民,住北京市顺义区。
委托代理人赵雪玲,北京圣运(天津)律师事务所律师。
被上诉人(一审被告)北京市顺义区南法信镇人民政府,住所地北京市顺义区南法信镇府前街47号。
法定代表人王雪,镇长。出庭负责人***,副镇长。
委托代理人马峰,男,北京市顺义区南法信镇人民政府信访办科长。
委托代理人单伟鸣,北京允宏律师事务所律师。
被上诉人(一审被告)北京市顺义区人民政府,住所地北京市顺义区复兴东街1号。
法定代表人龚宗元,区长。
委托代理人焦爱迪,女,北京市顺义区司法局工作人员。
委托代理人张恒,北京观韬中茂律师事务所律师。
上诉人刘忠因诉被上诉人北京市顺义区南法信镇人民政府(以下简称南法信镇政府)及北京市顺义区人民政府(以下简称顺义区政府)不履行法定职责及行政复议一案,不服北京市顺义区人民法院(以下简称一审法院)(2021)京0113行初320号行政判决,向一审法院提起上诉。一审法院受理后,依法组成合议庭,于2022年2月24日公开开庭审理了本案。上诉人刘忠的委托代理人王斌、赵雪玲,被上诉人南法信镇政府的出庭负责人***、委托代理人马峰、单伟鸣,被上诉人顺义区政府的委托代理人焦爱迪、张恒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2021年2月1日,南法信镇政府向刘忠作出《关于刘忠〈申请书〉的答复告知书》(以下简称《答复告知书》),主要内容是:“2020年7月27日,您向我机关提出申请,要求我机关‘责令南法信镇北京市顺义区南法信镇某某村村民委员会(以下简称某某村委会)支付申请人因征收而应当享有的土地补偿费、生活补助费等村民福利待遇’,具体包括:1.退休人员每月3000多元的生活补助费;2.过年过节时的过节费;3.重阳节时给老年人的过节费。经查,北京市顺义区南法信镇某某村村民委员会不存在按月向村民发放生活补助费的情况,但确实存在劳动节、国庆节、元旦及春节发放过节费的情形,确实存在重阳节面向特定人员发放过节费的情形。另查,村委会发放前述过节费的依据为2010年9月18日经村民代表决议产生的《关于某某村民享受福利待遇分配的意见》。我机关经审查后认为,《关于某某村民享受福利待遇分配的意见》不存在与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触的情形,不具有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主决策制度。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的相关规定,更加明确指明‘从村集体经济所得收益的使用’以及‘征地补偿费的使用、分配方案’属于民主决策的范畴。综上,我机关不具有依据您申请而责令北京市顺义区南法信镇某某村村民委员会支付相关款项的法定职权。”刘忠对此不服,向顺义区政府申请行政复议,顺义区政府于2021年5月19日作出顺政复字〔2021〕40号《行政复议决定书》(以下简称40号《行政复议决定书》),维持了南法信镇政府作出的《答复告知书》。
刘忠诉至一审法院,请求1.撤销顺义区政府作出的40号《行政复议决定书》;2.撤销南法信镇政府作出的《答复告知书》,并责令南法信镇政府针对刘忠申请的内容限期履行法定职责;3.本案诉讼费用由南法信镇政府、顺义区政府承担。
一审法院经审理查明,2020年7月27日,刘忠向南法信镇政府邮寄提交《申请书》,请求南法信镇政府依法责令某某村委会支付刘忠因征收而应当享有的土地补偿费、生活补助费等村民福利待遇。后南法信镇政府于2020年8月8日作出《关于刘忠申请书的答复告知书》,主要内容为:“根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定,‘从村集体经济所得收益的使用’、‘征地补偿费的使用、分配方案’等款项支出事宜,属于村民自治范围内的事项,依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条的规定,南法信镇政府不得干预,南法信镇政府无权责令某某村委会向刘忠支付土地补偿费及生活补助费。”2020年8月13日,南法信镇政府将《关于刘忠申请书的答复告知书》送达刘忠。2020年10月15日,刘忠提起行政复议申请,请求撤销《关于刘忠申请书的答复告知书》。2020年12月11日,顺义区政府作出顺政复字〔2020〕350号《行政复议决定书》,决定撤销南法信镇政府作出的《关于刘忠申请书的答复告知书》。
2021年1月12日,南法信镇政府对刘忠的委托代理人王斌进行询问并制作询问笔录,主要内容为:“问:申请书里说的‘土地补偿费、生活补助费等村民福利待遇’指的具体是什么项目,是不是仅包含‘土地补偿费、生活补助费’,还是也包含别的项目?王斌答:我的诉求就是村民福利待遇问题,刘忠应该享受村民福利待遇,这两个词就是当时写申请书的时候,就是自己琢磨的,当时就是觉得土地被征收了,得有收益。问:某某村村民都享受什么福利待遇?王斌答:1.退休人员有每月3000多元的钱,这个就是指生活补助费,也有人说是叫最低生活保障金;2.过年过节的钱,比如八月十五、阳历年、阴历年都给发过节费;3.重阳节会给老年人过节费。这两项指的就是村民福利待遇。问:那么这次刘忠的申请,明确是指这3项吗?王斌答:明确申请的就是要求村委会把这3项钱发给刘忠。问:某某村拆迁有您家吗?地上物补偿款和宅基地区位补偿款都发放了吗?给优惠购房指标了没有?王斌答:有我们家,都给了,是合在一块给的,大概80万,买了房子也不剩啥了。指标给了5个。问:拆迁的时候,刘忠的户口在什么地方?王斌答:是在某某村某某胡同X号,是居民户口。问:是什么时候因为什么事转居民的?王斌答:好像是1995年转居民的。因为当时我是知青,给我分配工作,把我的户口转商业局集体户,后来我的户口又转去了某某街XXX号,当时想着居民户口能有一些待遇,就把刘忠的户口转成居民了,和我一起在某某村。2003年3月13日,我们又把户口转回了某某村。问:刘忠在转到某某之前户口是在某某村吗?王斌答:是在某某村。问:对于要求某某村支付刘忠相关福利待遇的主要理由是什么?王斌答:因为1956年入社,入经济合作社,刘忠一直是集体经济组织成员,而且刘忠是壮劳力,根据2004年17号文件《关于积极推进农户土地承包经营权和流转的意见》,有关于集体经济组织成员身份的规定;另外,还有京发(2003)13号文件,规定乡村集体资产属于乡村集体经济组织内全体成员集体所有,应受法律保护。另外,刘忠在村里有承包土地和合法住房。问:土地承包到什么时候?王斌答:一直承包到1984年,1983年刘忠就生病了,做了大手术。后来听说村里土地都包给农场了。问:今天把刘忠说的生活补助费和福利待遇的意思,问清楚了,那这个‘土地补偿费’是怎么来的?王斌:发生活补助费、福利待遇的钱是从哪里来,我之前问过大队刘长广,他说是因为村里土地来的,所以我就写了‘土地补偿费’。”
南法信镇政府分别于2021年1月14日、1月29日对某某村委会党支部书记刘长广进行询问,并制作询问笔录,刘长广称:“1.发放村民福利待遇的事只能通过村民代表决议的形式来办,村民代表怎么决议,村委会就怎么执行,村委会负责执行不负责决策。2.针对刘忠反映的村里退休人员每个人每月都发放3000多元的生活补助费,刘忠说也有人说这笔钱叫最低生活补助金的问题,村里没有给村民发放过这种钱,村里也没有这笔钱供发放。村里没有每月给村民发钱,也没有这种村民代表决议。据村委会了解,刘忠说的这个钱应该指的是征地时候转非人员到了退休时候国家给发放的,与村委会没有关系,具体负责的部门是社保和民政。3.五一、十一、阳历年、春节,有过节费,现行标准是春节1400元每人的标准,其他三个节是1100元每人的标准,重阳节的时候给老年人发过节费,男性需年满55周岁,女性需年满50周岁,除了这些没有了。1999年12月31日在册的农业户口及其衍生的农业户口人员可以享受,有村民代表决议。关于村民福利待遇发放范围的决议指的是2010年9月18日的《关于某某村民享受福利待遇分配的意见》,只有这一个决议,没有其他决议。因为决策的时候刘忠的户口不在某某村,刘忠也不是农业户口人员,是非农业户口。首先,发过节费这个事,村委会就是执行当时的村民代表决议,这个决议是民主决定的,给的就是农业户口人员。其次,刘忠把户口迁出,转为非农业户口人员,就是脱离了集体,村委会认为这个决议是合理的。4.刘忠说土地承包到1984年是不可能的,因为生产队解体是1983年至1984年,另外,某某村农业人员如果把户口迁出,就不会再对其发包,其就没有农村土地承包经营权。刘忠把户口迁回来以后,家里也没有土地,也没有农业生产经营。5.村委会可以提供2019年、2020年、2021年关于村民福利待遇发放标准的决议。”2021年1月25日,南法信镇政府对南法信农村合作经济中心负责各村代理记账事务的工作人员赵光辉进行询问,赵光辉称:“南法信农村合作经济中心为顺义区南法信镇某某村提供代理记账服务。某某村没有每月固定给村民支出款项的情况。某某村按照村民代表决议,劳动节、国庆节、元旦、春节和重阳节有发放过节费的情况。”
2021年2月1日,南法信镇政府作出《答复告知书》并向刘忠送达,刘忠于当日收到。刘忠对此不服,向顺义区政府邮寄《行政复议申请书》申请行政复议,请求撤销《答复告知书》,并责令南法信镇政府限期履行监督职责。2021年2月20日,顺义区政府收到上述《行政复议申请书》。顺义区政府于2021年2月25日立案并作出《行政复议答复通知书》,于2021年3月1日送达给南法信镇政府。2021年3月9日,南法信镇政府向顺义区政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料和法律依据。2021年4月16日,经复议机关负责人批准,顺义区政府作出《行政复议延期通知书》,延长案件审理期限30日。刘忠、南法信镇政府分别于2021年4月17日及2021年4月20日收到该延期通知书。
2021年4月20日、5月10日,顺义区政府对南法信镇政府的委托代理人进行询问,其称:“1.因为刘忠提出的申请事项非常明确,是要求南法信镇政府责令某某村委会为其发放款项,但南法信镇政府不能直接要求某某村委会给刘忠发钱,南法信镇政府没有相应的法定职权及法律依据。2.刘忠是在1995年左右户口农转非的。3.刘忠申请的‘退休人员有每月3000多元的生活补助费’,这笔钱不是村里支出的。村里只发过节费,如果发,也应该由社保和民政发放。从2010年9月18日,村民代表会议决议通过了《关于某某村民享受福利待遇分配的意见》,确定以1999年12月31日零点为统计标准界定享受农业户口村民福利待遇人员,村民福利待遇发放标准都是依据该意见发放,对发放钱的标准每年都会开村民代表大会通过,但依据只有上述意见。2021年某某村村民代表决议,在村里公示栏进行了公示。实际情况是从2010年至今每年都发放。符合转非安置条件的村民领取了每月3000多元,和村里没有关系。”
2021年5月8日、5月19日,顺义区政府对刘忠的委托代理人王斌进行询问,其称:“1.2010年1月份,刘忠的房屋随着村里一起拆迁的,当时刘忠已经年满60周岁。刘忠的户口1995年左右从某某村转出,转成非农业户口。2003年3月13日由某某街XXX号迁入某某村,仍是非农业户口。2.刘忠申请的‘退休人员每月3000多元的钱’指征地后给超转人员发的,就是拆迁时村里户口未有转入转出情况的农业户口的同龄人每个月发3000多元,具体多少不清楚。3.刘忠本次申请行政复议提交的《责令履行申请书》与南法信镇政府提交的《申请书》不一致,但刘忠认可南法信镇政府提交的《申请书》,刘忠已经找不到《申请书》的原件了,以南法信镇政府提交的为准。刘忠本次行政复议针对刘忠于2020年7月27日向南法信镇政府提交的《申请书》,请求撤销南法信镇政府于2021年2月1日作出的《答复告知书》。”顺义区政府于2021年5月19日作出40号《行政复议决定书》,决定维持南法信镇政府作出的《答复告知书》。南法信镇政府、刘忠分别于2021年5月20日、5月21日收到40号《行政复议决定书》。刘忠不服复议结果,遂在法定起诉期限内向一审法院提起涉案之诉。
另,2010年9月18日的《关于某某村民享受福利待遇分配的意见》的主要内容为:“按照有关政策规定村民代表大会决议,以1999年12月31日零点为统计标准界定享受农业户口村民福利待遇人员:一、凡在此时间以前在本村的农业户口并长期在本村生产、生活的村民,享有农民福利分配(非转农退休工人死亡人员除外)。二、凡1999年12月31日以后结婚迁入的媳妇、女婿为农业户口的。三、凡1999年12月31日以后出生,父母双方有任意一方是农业户口的。四、凡迁入本村的空挂户和新户(新户是指1984年12月31日以后迁入本村的户),不享受农民福利待遇。五、凡嫁入本村的媳妇和招入本村的女婿,已经离婚的,不享受农民福利待遇。六、凡是1999年12月31日以后死亡人员、户口迁出人员,不享受农民福利待遇。以上村民福利分配条款经村民代表大会全体代表通过执行。”
一审法院认为,《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定,乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。第二十四条规定,涉及村民利益的下列事项,经村民会议讨论决定方可办理:(一)本村享受误工补贴的人员及补贴标准;(二)从村集体经济所得收益的使用;(三)本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案;(四)土地承包经营方案;(五)村集体经济项目的立项、承包方案;(六)宅基地的使用方案;(七)征地补偿费的使用、分配方案;(八)以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产;(九)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。第二十七条规定,村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。本案中,经南法信镇政府调查核实,某某村委会未给退休人员发放每月3000多元的生活补助费,其发放的春节、五一、十一、元旦过节费及重阳节费用是依据2010年9月18日村民代表大会决议通过的《关于某某村民享受福利待遇分配的意见》,该意见规定以1999年12月31日零点为统计标准界定享受农业户口村民福利待遇人员,而刘忠已于1995年左右转为居民户口,不符合上述意见规定的享受农业户口村民福利待遇的条件。南法信镇政府经审查后认为某某村村民代表大会决议的事项符合《中华人民共和国村民委员会组织法》上述规定,不存在与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触的情形,不具有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。故南法信镇政府作出的《答复告知书》并无不当。顺义区政府受理刘忠的复议申请后,依法履行了审查受理、听取申请人及被申请人的意见、延期、审理、告知、作出复议决定、送达等法定程序,其履行复议程序符合法律规定。
综上,刘忠的诉讼请求缺乏事实和法律依据,一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回刘忠的诉讼请求。
刘忠不服一审判决,上诉至一审法院,请求撤销一审判决,改判支持上诉人一审全部诉讼请求,诉讼费由被上诉人承担。其具体上诉理由为:一、一审法院认定案件事实不清,未能充分保障上诉人的合法权应当依法予以纠正。首先针对上诉人请求被上诉人南法信镇人民政府履行监督某某村民委员会发放生活补助费和其他村民福利待遇的问题,虽然被上诉人南法信镇人民政府提供了2010年9月18日某某村民代表大会作出的《关于某某村村民享受福利待遇分配的意见》,但是并未对某某村召开村民代表大会的程序进行调查,也未对村民代表大会是否有权代替村民会议对分配事项进行表决的问题进行调查核实。其次上诉人请求监督村委会发放3000多元生活补助费问题,根据上诉人提交的顺义区民政局《政府信息公开答复》和附件《建设征地后农民转为居民发放生活补助费名册》,可知该生活补助费的名单是由第三人某某村民委员会统计、登记后提交给社保和民政部门,即便某某村民委员会未向退休人员发放生活补助费,但是某某村是提供符合发放生活补助费名单的被征收单位,但被上诉人南法信镇人民政府并未提交关于生活补助费发放的名单和确认发放生活补助费的村民大会或者村民代表大会的决议文件,其相关会议决议程序是否符合法律程序,该事实部分被上诉人南法信镇人民政府并未实际调查清楚,监督不利,也应当承担败诉风险。最后,关于上诉人申请监督发放村民福利待遇问题(过节费),根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款,被上诉人提供的《关于某某村村民享受福利待遇分配的意见》程序不合法,村民代表会议无权决议相关福利费的分配,同时关于该福利待遇分配的意见中所确定的1999年12月31日零点之前本村农业户口并且长期在本村生产、生活的村民享受村民福利分配缺乏法律依据。二、一审法院适用法律错误,应当依法予以纠正。村民代表会议决议程序也违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定,村民代表会议程序不当,且侵害村集体组织资产和其他村集体组织成员利益。被上诉人南法信镇人民政府事实认定不清,未能责令违法行为改正。对于被上诉人未尽职履责,顺义区人民政府也未调查清楚,径行作出维持的复议决定,侵害上诉人的合法权益。一审法院以《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定驳回上诉人的诉讼请求,适用法律错误。
南法信镇政府、顺义区政府均同意一审判决,请求予以维持。
刘忠在法定举证期限向一审法院提交以下证据并在庭审中出示:1.户口本复印件、集体土地建设用地使用证复印件;2.顺义区M15号线南法信站A、B地块土地一级开发项目拆迁实施方案;3.国家建设征用土地结案表;4.南法信镇某某村农村集体经济产权制度改革方案、某某村集体经济产权制度改革人员界定名单第三榜;5.信息公开申请表、顺义区民政局(2020)第6号-答《政府信息公开答复告知书》;6.责令履行申请书、《答复告知书》;7.行政复议申请书、40号《行政复议决定书》。证据1-7证明:1.征收行为客观存在;2.刘忠系某某村集体组织成员;3.刘忠依法应当分得相应的补偿费用;4.南法信镇政府不依法履行监督的法定职责。
南法信镇政府在法定期限内向一审法院提交以下证据、依据并在庭审中出示:1.《申请书》,证明2020年7月27日刘忠向南法信镇政府提出申请。2.王斌身份证复印件、授权委托书;3.户口本复印件。证据2、3证明刘忠及其代理人王斌的身份信息。4.顺政复字[2020]350号《行政复议决定书》,证明南法信镇政府之前作出的答复已被依法撤销。5.询问笔录,证明南法信镇政府向刘忠核实情况的过程及刘忠明确后的申请事项。6.《国务院办公厅:不得强制收回城镇落户农民工土地》;7.《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》;8.《深化农村改革综合性实施方案》;9.《关于进一步深化乡村集体经济体制改革加强集体资产管理的通知》;10.《国务院通知要求“农转非”不得强制收回土地》;11.京发[2004]17号《关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》。证据6-11证明刘忠提交的材料。12.刘长广的询问笔录;13.赵光辉的询问笔录;14.工作记录;15.某某村委会公示照片。证据12-15证明南法信镇政府调查过程及情况。16.《关于某某村民享受福利待遇分配的意见》;17.2019年某某村村民代表决议;18.2020年某某村村民代表决议;19.2021年某某村村民代表决议。证据16-19证明某某村民享受福利待遇的范围和标准。20.《答复告知书》及送达回执,证明《答复告知书》的答复内容及送达情况。
顺义区政府在法定期限内向一审法院提交以下证据并在庭审中出示:1.行政复议申请书及相关材料、邮寄凭证、查询结果;2.行政复议申请处理审批表。证据1、2证明2021年2月20日,顺义区政府收到刘忠提交的行政复议申请,顺义区政府予以受理。3.行政复议答复通知书及送达回证、介绍信、身份证复印件,证明2021年3月1日,顺义区政府向南法信镇政府送达行政复议答复通知书。4.行政复议答复书、证据目录、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书、身份证复印件、授权委托书及证据依据等材料,证明2021年3月9日,南法信镇政府向顺义区政府提交行政复议答复书及相关证据材料。5.行政复议案件延期审理呈报表、行政复议延期通知书、送达回证、邮寄凭证、查询结果,证明2021年4月16日,顺义区政府作出行政复议延期审理通知书,并于当日邮寄刘忠,次日寄达,4月20日直接送达南法信镇政府。6.行政复议询问笔录及刘忠代理人的相关手续,证明行政复议审理过程中,顺义区政府对刘忠的代理人及南法信镇政府进行了询问。7.顺政复字[2020]350号《行政复议决定书》及送达凭证,证明2020年12月11日,顺义区政府作出撤销了南法信镇政府于2020年8月8日作出的《关于刘忠申请书的答复告知书》。8.行政复议案件审理意见呈报表、40号《行政复议决定书》、邮寄凭证、查询结果、送达回证,证明2021年5月19日顺义区政府作出40号《行政复议决定书》,并于2021年5月20日向南法信镇政府直接送达,向刘忠邮寄送达,刘忠于5月21日签收。
经一审庭审质证,一审法院对上述证据作如下确认:第一,《答复告知书》及40号《行政复议决定书》系本案被诉行政行为,一审法院在此不予评价。第二,刘忠、南法信镇政府及顺义区政府提交的其他证据均客观真实,来源合法,与本案事实具有关联性,能够证明刘忠向南法信镇政府提交申请及申请材料、南法信镇政府收到申请后作出答复送达刘忠,刘忠申请行政复议以及顺义区政府作出40号《行政复议决定书》并送达给刘忠及南法信镇政府等情况,可以作为本案认定事实的依据,一审法院均予以采纳。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查,本院同意一审法院的认证意见。
经审查,本院对一审法院认定的事实予以确认。
本院认为,《中华人民共和国村民委员会组织法》第一条规定,为了保障农村村民实行自治,由村民依法办理自己的事情,发展农村基层民主,维护村民的合法权益,促进社会主义新农村建设,根据宪法制定本法。第二十七条规定,村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触,不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。第三十六条规定,村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的,受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销,责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的,由上一级人民政府责令改正。据此,南法信镇政府具有对村民会议或村民代表大会的决定进行调查处理的法定职责。当村民认为村民会议或村民代表会议的决定与宪法、法律、法规和国家政策相抵触或者存在侵犯村民合法权利的情形,有权依照村民委员会组织法的规定,要求镇政府责令改正。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定,对地方各级人民政府的具体行政行为不服的,向上一级地方人民政府申请行政复议。根据上述法律规定,顺义区政府作为南法信镇政府的上一级地方人民政府,具有受理刘忠的行政复议申请的职责。
农村实行村民自治,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条的规定,乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,村民委员会协助乡镇人民政府开展工作。因此,村民委员会与乡镇人民政府不属于上下级行政管理关系。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条及第三十六条的规定,乡镇人民政府对村民会议或者村民代表会议的决定履行监督职责,同时对村民委员会不依照法律、法规的规定履行义务的行为进行监督。一般来说,村民会议或者村民代表会议决定事项范围,主要是指涉及村民权益的事项。
判断乡镇人民政府是否依法履行法定职责,不能简单地以其是否作出决定或答复来判断,而应当审查其有无实质性履行法律、法规所规定的行政职责,只有完成实质性履责之后才能认定其履行了法定职责和义务。现行法律法规未对乡镇人民政府实质性履行法定职责作出具体的规定,人民法院在审判实践中应综合考量乡镇人民履行法定职责的现实可能性和实现程度,来判断其是否实质性履行了法定职责。同时,乡镇人民政府对村民自治事项进行监督,应该保持谨慎克制的态度,平衡国家行政权力和村民自治权利。
具体到本案,刘忠要求某某村委会支付:1.退休人员每月3000多元的生活补助费;2.过年过节时的过节费;3.重阳节时给老年人的过节费。经南法信镇政府核实,某某村委会不存在按月向村民发放生活补助费的情况,但依据2010年9月18日村民代表大会决议通过的《关于某某村民享受福利待遇分配的意见》,存在发放春节、五一、十一、元旦过节费及重阳节费用的情形,并以1999年12月31日零点为统计标准界定享受农业户口村民福利待遇人员。而刘忠本人于1995年左右转为居民户口,不符合上述意见规定的享受农业户口村民福利待遇的条件。南法信镇政府经审查后认为某某村村民代表大会决议的事项符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定,不存在与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触的情形,不具有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。故南法信镇政府作出的《答复告知书》并无不当,南法信镇政府据此作出的《答复告知书》并未侵犯刘忠的合法权益。因此,一审法院判决驳回刘忠的诉讼请求并无不当,本院予以维持。关于顺义区政府受理刘忠的复议申请后履行复议程序问题,本院同意一审法院的认定意见。
综上,一审法院作出的一审判决并无不当,本院应予维持。刘忠的上诉理由缺乏事实及法律依据,本院不予支持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:
驳回上诉,维持一审判决。
二审案件受理费50元,由刘忠负担(已交纳)。
本判决为终审判决。

审判长    韩  勇

审判员    陈  静

审判员    王  伟

二O二二年三月十四日

法官助理    王曼斐

书记员    吴  倩


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