最高法判例：收回国有农用地的补偿标准
? 裁判要点
因违法征占土地而导致的行政赔偿的标准不应低于合法征占土地的补偿标准。案涉土地为国有农用地，因收回国有农用地的补偿标准没有明确规定，法院委托评估机构进行价值评估作为参考，并无不当。法院在依据评估报告结论确定赔偿数额时，还是应当对评估报告中构成土地总价的各项价值或费用的计算依据和标准进行审查，对于分项估价计算错误或依据不足的，应当依法进行调整。
? 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）最高法行赔申1293号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省卢氏县人民政府，住所地河南省卢氏县城关镇行政路中段。
法定代表人：张晓燕，该县人民政府县长。
委托诉讼代理人：孙辉，该县人民政府工作人员。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：武伟，男，1969年7月21日出生，汉族，住河南省卢氏县。
再审申请人河南省卢氏县人民政府（以下简称卢氏县政府）因武伟诉该县人民政府行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2019）豫行赔终448号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院受理后依法组成合议庭进行审查，现已审查终结。
河南省焦作市中级人民法院一审查明：2008年11月7日，卢氏县政府为武伟办理了卢氏国用（2008）第50号国有土地使用证，土地使用权面积13333.33平方米。武伟取得了包含案涉土地在内的国有土地使用权。卢氏县政府在未与武伟达成补偿协议的情况下，武伟卢氏国用（2008）第050号国有土地使用证下的7582.79平方米（合11.3742亩）土地被工程占用建成公路。武伟遂于2014年3月11日向卢氏县人民法院提起民事诉讼，要求横涧乡政府、三门峡市公路局等四单位支付土地赔偿款。该案经三门峡市中级人民法院二审裁定发还卢氏县人民法院重审后，2015年9月10日卢氏县人民法院以案件属于行政法律关系，不属于民事受案范围为由驳回武伟的起诉。焦作市中级人民法院于2018年7月16日作出（2018）豫08行初32号行政判决，判决确认卢氏县政府强行征占武伟土地的行为违法。卢氏县政府不服提起上诉，河南省高级人民法院于2018年12月20日作出（2018）豫行终3004号行政判决，驳回上诉，维持原判。武伟提起本案诉讼，请求法院依法判令卢氏县政府赔偿经济损失1878409元及评估费20000元，并承担本案诉讼费。
在本案诉讼过程中，为确定武伟被占用的7582.79平方米（合11.3742亩）国有土地使用权的价值，三门峡市中级人民法院委托河南华鼎资产评估有限公司对案涉土地使用权的价值进行评估，河南华鼎资产评估有限公司作出豫华鼎评报字（2016）第086号资产评估报告，评估结果为在评估基准日2016年6月7日，委托评估的土地使用权价值为1878409元，评估费用为20000元整。评估报告有效期至2017年6月6日。
河南省焦作市中级人民法院一审认为，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯公民、法人或者其他组织人身权、财产权的情形的，受害人有取得赔偿的权利。卢氏县政府强行征占武伟土地的行为已经生效判决确认为违法行为，因此，卢氏县政府应当对此所造成的损失承担相应的赔偿责任。本案中，武伟与卢氏县政府对强征土地的面积7582.79平方米（合11.3742亩）均无异议，双方争议的是赔偿数额如何确定。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，武伟于2016年3月4日向人民法院提起行政赔偿之诉，诉讼过程中三门峡市中级人民法院依照法定程序选取具有相应资质的机构和人员作出豫华鼎评报字（2016）第086号资产评估报告，该评估报告系对2016年6月7日案涉土地的市场价值进行的评估，能够反映诉讼时案涉土地的真实状况，可以作为本案赔偿时的参考依据，卢氏县政府虽对上述评估报告的评估价有较大异议，其在质证过程中称其已对案涉土地上青苗向真正的青苗所有人进行补偿，但其在本案中并未提供任何证据，亦未申请对案涉土地价值重新鉴定评估，武伟起诉要求卢氏县政府按照该评估报告确定的案涉土地的使用权价值1878409元予以赔偿，应予支持。本案评估报告评估费用20000元，系卢氏县政府违法行为造成的直接损失，也应予以赔偿。以上损失合计1898409元。综上所述，武伟要求卢氏县政府赔偿的诉讼请求成立，应予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第三项、第三十六条第八项，判决卢氏县政府于本判决生效之日起十五日内赔偿武伟1898409元。
卢氏县政府不服，提起上诉。河南省高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。另查明：一、本案发回重审后的一审庭审中，武伟同意对土地价值进行重新评估，卢氏县政府表示不同意，武伟同意评估公司的评估人员出庭进行质证，卢氏县政府亦不同意。二、2019年5月28日，一审法院向河南华鼎资产评估有限公司发函，2019年6月6日，河南华鼎资产评估有限公司向一审法院作出《土地评估计算过程说明》，明确评估报告中各分项具体计算方法及依据，其中显示青苗及地上物补偿费标准为每平方米3.6元。三、二审庭审中，卢氏县政府称案涉土地仍由当地群众种植并将青苗补偿款支付给群众，武伟认可土地由当地群众进行种植。
河南省高级人民法院二审认为，本案中，在三门峡市中级人民法院对本案审理过程中，该院委托河南华鼎资产评估有限公司对案涉土地使用权的价值进行评估，河南华鼎资产评估有限公司作出豫华鼎评报字（2016）第086号资产评估报告，该评估报告程序合法，结论较客观公正，基本能够体现诉讼时案涉土地的市场价值，可以作为认定本案赔偿的参考依据。卢氏县政府虽然对评估报告采用的方法以及其中的内容、形式等提出了诸多异议，但是其在诉讼中未提交证据，不申请重新鉴定，也不同意申请评估公司的评估人员出庭质证，对此应当承担相应的法律后果，卢氏县政府关于评估报告不能作为赔偿依据等上诉理由不能成立。卢氏县政府主张案涉土地仍由当地群众种植并已将青苗补偿款支付给群众，武伟认可土地系当地群众种植，据此，应当将案涉土地青苗补偿款从本案赔偿额中予以扣除，依据评估报告中确定的标准，青苗补偿款为27298.04元（7582.79×3.6＝27298.04）。故确认卢氏县政府应当赔偿武伟1871110.96元（1898409-27298.04＝1871110.96）。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，但部分实体处理欠妥，该院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决：一、撤销河南省焦作市中级人民法院（2019）豫08行赔初1号行政赔偿判决；二、卢氏县政府于本判决生效之日起十五日内赔偿武伟损失1871110.96元；三、驳回武伟的其他诉讼请求。
卢氏县政府申请再审称：二审法院以评估报告作为农业用地的赔偿标准错误，农用地赔偿应适用土地管理法确定的标准，参考集体土地的补偿标准进行补偿。卢氏县政府已经支付种植户青苗补偿费25万元，原审判决扣除2万余元错误。案涉评估报告存在过期、评估报告形式不符合要求、适用主体和适用对象错误等问题。二审判决将投资利润、土地增值收益等不该赔偿的部分纳入到赔偿数额中错误。请求撤销二审判决，依法再审本案。
本院经审查认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一、四、八项的规定，违法征收不能返还财产的，应按照直接损失给予相应的赔偿金。本案中，法院生效判决已经确认卢氏县政府强行征占武伟享有使用权的土地的行为违法，卢氏县政府应当对武伟的直接损失予以赔偿。因违法征占土地而导致的行政赔偿的标准不应低于合法征占土地的补偿标准。案涉土地为国有农用地，因收回国有农用地的补偿标准没有明确规定，法院委托评估机构进行价值评估作为参考，并无不当。卢氏县政府在一、二审中，的确存在消极应诉、不及时提交相关证据和依据的不当情形，但法院在依据评估报告结论确定赔偿数额时，还是应当对评估报告中构成土地总价的各项价值或费用的计算依据和标准进行审查。对于分项估价计算错误或依据不足的，应当依法进行调整。一、二审法院未就评估报告中土地取得费、相关税费、土地开发费等各项费用进行审查认定，二审法院在以双方均认可卢氏县政府已将青苗补偿款支付给群众为由，扣减案涉土地青苗补偿费27298.04元时，既非依据卢氏县政府实际支付的相关证据，也与评估公司作出的《土地评估计算过程说明》中载明的青苗补偿费6.90元／平方米的标准不符，故原审判决存在认定事实不清的情形。卢氏县政府申请再审的部分理由成立，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条之规定，裁定如下：
一、指令河南省高级人民法院再审本案；
二、再审期间中止原判决的执行。
审判长 聂振华
审判员 袁晓磊
审判员 马鸿达
二〇二〇年四月二十四日
法官助理 朱瑞强
书记员 冯琦洺